大城市租賃住房的第三支柱：

村民租賃住房

葉裕民

《中城網》城市觀察家

中國人民大學教授，博士生導師

 01 我國大城市中低收入住房嚴重供不應求

很多觀點認為，中國住房總量是夠的，結構不平衡。結構不平衡就意味著中低收入住房是絕對的短缺。根據上海易居房地產研究院的數據，它用了50個典型城市，其中包括4個一線城市，13個強二線城市，20個弱二線城市，13個三四線城市。這50個城市合在一起，它的平均房價收入比高達13倍以上，最近幾年一直維持在很高的水平。其中，一線城市是26.6倍，強二線、弱二線和三四線也都在12以上，都遠遠高于6-8倍的城市居民平均可支付住房能力。

中低收入者購買住房是不可及的，租賃住房供給同樣的遠遠不夠，特別是可支付租賃住房，流動人口或中低收入者階層租得起的住房同樣是遠遠供不應求。我們通過2019年北京的城鎮居民可支配收入其中的70%為中低收入折算，以租金工資比的25%可支付能力計算，中低收入者2019年可支付的租金是3231元/月?！拔覑畚壹摇笔亲畲蟮?，也是二手房信息最全的經紀住房信息網站，我們對該網站北京租房信息做了一個統計：北京可支付租賃住房供給僅能滿足中低收入者需求的0.15%。在全北京市3500元以下住房加在一起全市只有8000多套，其中整租只有3000多套，如果2500元以下就非常少了，2500元以下的主城區才1000多套，全市3000多套，而北京新市民就有841.8萬多人，它遠遠不能滿足需求。所以，大城市中低收入買得起和租得起的住房嚴重供不應求。

從整個大城市租賃住房來說有三類困難群體：即老市民，就是還沒有改造的老歷史街區的市民；年青人；新市民。后兩者相互重疊。數量上，新市民是占絕對多數的。

當前我國為中低收入居民提供租賃住房已經形成“雙輪”驅動格局，也就是形成了兩大支柱：公共租賃住房和集體租賃住房。

第一支柱公共租賃住房杯水車薪。公共租賃住房有多少呢？國家統計局《2018年農民工調查報告》顯示，只有2.9%的農民工住了保障性住房；農民工有19%是購買商品房，即約有20%的新市民可以買得起住房，這個比例與我們在北京和廣州的抽樣調查差不多；12%的人是企業、開發區提供的集體宿舍，另有最大比重達61.3%的人是租賃住房。我要今天主要研究這60%租賃住房的人的租房狀態及其改善路徑。這里先要補充一點：我們政府提供的公共住房比例比較低，這是符合國際慣性規律的，也是國際共性規律的，沒有哪個國家，除了新加坡這種特殊國家之外，絕大多數國家都主要是依靠市場提供住房，包括出售租房和租賃住房，政府提供的住房比例一直是很低的。尤其像中國這么一個大國，政府很難為全部中低收入階層提供可支付住房，這是我的一個觀點。

日本三大都市圈的住房供給結構特點是，自有住房和租賃住房40:60。在60%的租賃住房中，政府提供住房不到10%，民營提供住房在40%以上。市場才是提供租賃住房的關鍵力量。

第二支柱集體租賃住房不堪重負。近年來，住建部、國土資源部聯合出臺政策推進市場租賃住房，其中最重要的是集體建設用地建設租賃住房（以下簡稱集租房），集租房最近幾年在全國推進得還是非?？?，但也遇到了很多問題。經過調查研究，發現了以下問題：

1. 發達城市的發達村莊機會成本高，意愿低。很多大城市集租房落不下去，廣州市的集租房目前為止還沒有完成一個，只有幾個完成奠基的，還沒有投入使用。

2.市場化運營價格高于中低收入者的可支付能力。北京集租房走在全國前列，成壽寺是全國首個開業的集租房項目，目標客戶是月薪1.5萬以上的白領人，而北京市2019年中等收入家庭的人均月收入為5216元，北京的中等收入家庭租不起集租房。萬壽寺項目提供的10-12平米的小間房租金3600-3800元/月。15-18平米的大房間是4600-5000元/月，而且這個項目里沒有套間。

3.新增大規模的住房建設用地。當然我們認為，住房建設用地增加是需要的，但如果集租房作為目前最重要的一個方式，它確實增加的用地是非常多。這個邏輯是全部通過新增建設用地或新增住房建設用地來滿足中低收入者住房的需要。我們根據北京萬科某集租房項目標準來測算，如果完成北京中低收入階層住房需要，它需要330平方公里的土地，北京東城、西城加在一起才93平方公里。所以，北京在減量發展為規劃實施重要目標的前提下，要新增330平方公里拿來做集租房，這個難度是非常大的。

4.與產業爭地，與村民爭利。我們去很多村莊訪談，認為產業比租賃住房更加能夠獲得高利潤，如果大量地發展租賃住房，村民意愿比較低。就村莊內部而言，目前是村民提供非正規住房市場，村民是租賃住房市場的獲益者。如果在村集體土地上大規模建設租賃住房，與村民會產生同水平競爭，這也是一些村莊集租房徘徊不前的一個原因。

5.建設進度緩慢，住房解困能力不足。北京截至2021年集租房項目已開工44個，全部完成以后只能解決北京新市民住房需求1.7%，上海到2020年共10宗集租房，全部完成了只能解決新市民住房需求的0.35%。廣州到2020年10個集租房項目全部完成，也只能解決新市民住房需求的0.4%。如果按照這樣的邏輯和速度，我們什么時候才能真正讓中低收入者階層住上可支付健康住房呢？這就是一個很大的問題。

因此，我國已經建立起來租賃住房的兩大支柱，公共租賃住房和集體租賃住房。但是，這兩大支柱還遠遠不能滿足需求，需要建構新的第三支柱，我們的答案就是村民租賃住房。

這里，我們首先解析中低收入家庭可支付住房長期沒有得到解決的歷史原因，順著歷史的邏輯，就可以自然浮現出租賃住房的第三支柱。

02 大城市中低收入住房難題的原因新解：城中村非正規市場的自發性與更替機制

1.大城市中低收入住房問題為什么積累到現在這個程度？

目前，大家討論的是，我們中低收入住房緊張的原因是住房供應不足，這是達到共識的，我也認同。更進一步我們要問：為什么中低收入住房長期嚴重供不應求？其背后更深層次的原因，這就是城中村非正規市場的自發性供給，并達到市場均衡。也就是說，流動人口需要多少住房，我城中村就能提供多少住房，雙方都很樂意，市場出清。滿足了中低收入新市民40%-80%的可支付、非健康住房需求?，F在問題就在于，它是非健康住房，很多城市特別是北方城市住房里沒有廁所，沒有自來水，多戶人家才有一個自來水龍頭，社區里沒有公共空間，沒有教育，沒有學校，沒有社區公共服務。租賃權也沒有受到保護。目前的城中村是非健康的居住場所。這樣不利于人力資本積累，不利于中低收入者階層的美好生活，因此我們認為居住在城中村的新市民是要解決住房的重要對象。

不管怎么說，城中村非正規市場的自發性供給是我們大城市住房一直沒有解決的非常重要的一個原因。特別是在傳統以增長為導向的時代，我們政府就沒有把公共住房問題當作急需要解決的問題。一直到2010年，我們才開始關注流動人口的住房問題，這才11年，我們已經取得了很多的進步，但在城中村長期積累的中低收入者住房規模巨大，短期內很難有其他的方式來整體替代城中村，來為他們提供可支付、健康住房。

2.新市民住房和城中村更新，構成新時代大城市的兩大孿生難題

因此，我們覺得新市民住房難題起始于政府公共服務的缺失，固化于城中村為新市民提供可支付住房的自組織機制。正因為如此，新市民住房的難題就長期存在，而且由于新市民住房剛性需求持續增長，又導致大城市的另外一個難題，這個難題叫“城中村難題”，這是城市規劃、城市更新領域的難題。城中村治理難題起始于城鄉二元制度和村集體、村民的利益追求，但它固化于流動人口對非正規住房持續增長的市場需求，以及排斥性的城中村改造。這兩個難題存在于不同的領域。我們經濟學界、住房界關注的主要是住房問題，但規劃領域主要關注的是城中村問題，是空間問題。但是，這兩大難題是互為前提，相伴相生，具有“孿生”的性質，我們稱之為大城市治理的“孿生難題”，新市民住房和城中村兩大難題相互交織，長期積累，逐步在空間上形成一個“城中村環”，并由此形成大城市的“新二元結構”。這個“新二元結構”給大城市帶來新的最為嚴峻的挑戰，它是大城市經濟問題、社會問題、空間問題一系列問題的根源。

圖1  北京市（左）和廣州市（右）城中村環

我國大部分發達城市都有這樣的城中村環。這些城中村環面積與城市建設面積大致相當。

廣州城中村有504個，其建設面積是788平方公里，廣州市國有建設用地是723平方公里。如此大面積的城中村環是發達城市的落后區域，他們具有“三低兩高”的共性特征：土地利用效率低；產業技術水平低；居民收入水平低，犯罪比例高，無證建設比例高。比如廣州城中村面積相當于城市建設用地的80%，人口相當于新市民的70%。土地利用效率為城區的1/10，犯罪占全市的60%等等。北京數據顯示了同樣的特征。

“城中村環”致使發達城市中的“落后與發達并存”，我們稱之為中國發達城市的“新二元結構”。新二元結構是與劉易斯傳統的城鄉二元結構相對而言的客觀存在，是指在發達城市內部，發達中心城市與落后的都市邊緣區之間、以及擁有城市權利的本地人和缺乏城市權利的外地人之間的二元結構。這個二元結構導致我們沒有一個大城市有權利說“我是現代化的大城市”，包括北京、上海，因為它們存在嚴重的二元結構。在發展經濟學里，二元的就是欠發達的，就是發展中的。只有二元結構走向一體化，才是現代化的城市。

特別值得注意的是，自德國以后的后發的發達國家在城市化過程中都沒有出現過明顯的新二元結構，而那些出現了明顯新二元結構的國家都掉進了中等收入陷阱。所以，我們覺得新二元結構是發展中國家陷入中等收入陷阱非常重要的原因。值得警惕的是，中國發達城市存在嚴重的新二元結構，典型表現為“城中村環”，根本原因則是新市民、青年人可支付健康住房供給嚴重不足所致。

3. 對新二元結構“孿生難題”的割裂認知與政策使之成為大城市的頑疾

（1）對新市民住房的解決沒有充分考慮城中村更新可以產生租賃住房市場的巨大供給潛力。

對新二元結構的兩大孿生難題也都在不同的領域在解決，我們住房領域大量研究住房難題，主要是提供公共租賃住房和集租房。規劃領域也在研究城中村難題，但這兩者沒有關聯起來，其研究主體、解決方案、出臺的政策都是相對獨立和相互割裂的?？墒撬质且粋€孿生難題，一旦把它倆割裂，就很難同步解決這兩個問題，并產生惡性循環。在住房領域沒有考慮城中村產生的住房供給的市場潛力，就永遠很難另外找到一個力量，短時間內來替代村民給所有的新市民提供大規模的住房。所以前述的兩大住房支柱雖然不斷創新，但是終難成就住房大業。

（2）對城中村更新研究長期不考慮新市民住房需求，我把它稱之為“排斥性”的城中村更新。

我國目前的城中村更新維護了政府的利益、市場利益、村集體和村民利益，唯一最大的問題是排斥了新市民。這些新市民在每個城中村更新完之后，由于沒有給他們提供可支付的住房。所以，他們只能夠往外搬遷，到那些沒有更新的城中村去，這些村莊就又形成了新的城中村。每個城中村更新的過程就是城市外圍新的城中村產生的過程，城中村更新與城中村再生并存。這個新的城中村一旦產生，我們政府又制定規劃再更新它，外圍城中村再次誕生，又一輪改造，然后不斷誕生不斷改造。這樣的城中村更新永遠無解（如下圖）。同時，“排斥性”城中村更新不僅沒有解決新市民住房問題，還使得新市民住房狀況在一輪一輪的更新中不斷惡化，他住的越來越遠，價格越來越高。

圖2

“排斥性”城中村更新致使新市民住房狀況惡化。因此，新二元結構一體化要尋求“孿生難題”的聯動破解之道?！皩\生難題”一方面是住房剛需，一方面是城中村更新治理，互為因果，這兩者當中誰是矛盾的主要方面呢？我認為是住房剛需。只要住房剛需問題沒有解決，一定會有更加邊遠的村莊給他提供低劣的住房，低劣住房從它產生那天起，就構成為政府要更新治理的對象。所以，它就構成了一個惡性循環，我們需要以抓住年輕人和新市民的住房剛需入手，來聯動解決城中村更新和年輕人的住房問題。我們的目標是解決住房，解決問題的手段是什么呢？就是城中村更新。新市民住房剛需就好比“乾卦”的品格：“天行健，自強不息”，只要城市化往前推進，中低收入住房剛需就會持續增長；這就要求城中村作為空間，要秉承大地包容的品格，城中村更新要具有“坤卦”“地勢坤，厚德載物”的宏偉氣魄。城市更新已經構成為國家行動，新時代的國家行動，一定要體現“以人民為中心”的理念，新市民住房作為城中村更新的重要目標，依靠市場力量，在城中村更新的同時為新市民提供大規模的可支付健康住房。

因此，大城市的新市民住房和城中村更新這一對孿生難題，它既是矛盾對立，對大城市構成了威脅；同時，我們城中村更新如果規劃得好，它正在蘊育著新的機會和活力。

03 建構大城市租賃住房的第三支柱：村民租賃住房

我們的解決方案是，通過原來的非正規市場，把它轉化為正規市場，通過城中村更新，把原來的隱性市場顯性化。做法是：利用城中村更新回遷房的建筑面積，將村民自主富余、用于出租的面積規劃為與新市民可支付住房相匹配的小面積住房。因為所有的城中村更新都有一個事情一定要做的，就是補償老百姓的住房，那叫回遷房，通常老百姓合法建筑面積1:1。廣州市是280平米，村民自住有富余，拿出100-180平米出租。如何規劃設計這用于出租的住房面積就構成關鍵環節?！芭懦庑愿隆币伯a生出租住房，但是規劃師習慣性將其設計為大面積住房，比如深圳的大沖平均89平米，北京北塢平均92平米，這些大面積的住房新市民根本租不起，只好往外搬遷。

所以，城中村更新有住房供給，有住房需求，問題只是在于住房供給和需求不能達成均衡。原因在于結構性失衡：供給的住房面積太大，流動人口租不起。這樣我們就建議，把城中村更新過程中，本地村民扣除自住需要，富余部分拿來出租的這些建筑面積規劃建設成為與新市民需求相匹配的小面積、可支付住房；同時，我們以社區為單位，以所有的常住人口為基礎，來提供教育、就業、醫療等基本公共服務，這樣把流動人口的住房解決在城中村更新的過程中，并同步完成公共服務均等化和市民化過程。我們稱之為“包容性”城中村更新模式。包容性城中村更新方式需要全面更新，綜合整治是完不成這個歷史性任務的。

綜合整治是適合于老舊小區、歷史街區，不完全適合城中村更新。城中村綜合整治是延緩矛盾，不能根本改變新市民住房擁擠和社區公共服務缺乏難題，不能為新市民提供宜居環境，也缺乏盈利模式。

我的建議，改革當前補償新市民大面積住房的規劃設計方法，把它做成小面積的住房?，F在做成大面積的住房老百姓也不高興，因為他租不出去，嚴重限制村民的資產性收入。我們在廣州跟蹤研究4年，與政府、開發商、村支書、村民廣泛座談調研，提出了廣州城中村更新過程中新市民可支付住房的供給與需求均衡方案：該方案顯示：當廣州城中村更新完成50%的時候，廣州市基本上流動人口問題就都解決了，按照我們的方案。今年廣州市規自局和建設局終于出臺了《關于城市更新舊村莊全面改造項目中小戶型提供住房配置的意見》（征求意見稿），其中就有一條，在回遷房當中給流動人口提供小面積的可支付住房。

我們同時對北京開始研究，發現北京城中村更新到70%時，就可以大致解決流動人口的住房問題。我們的方案得到市領導支持，在全市的工作會議上推薦各鄉鎮自己摸索。目前北京市已經有項目規劃完成開始落地了。這是朝陽區東風鄉高廟和六里屯村，它的集租房和民租房的規劃，我們的民租房就是村民租房，這里就有兩個支柱：集體租賃住房2萬平米，村民租賃住房1萬平。

通過城中村更新大規模提供村民租賃住房，作為大城市租賃住房的第三支柱。并且可能成為規模最大的支柱。

村民租賃住房方案是一個帕累托改進方案：所有的利益相關者都在方案中獲益。（1）新市民和城市年輕人獲得可支付住房健康住房和社區公共服務；（2）村民獲得補償性高收入的可持續增長；（3）企業不減少利潤；（4）政府負擔的公共住房降到最低程度；（5）集約節約土地，該方案是村民合法存量建筑面積的再分配，各城市為數十萬乃至數百萬新市民和年輕人提供可支付住房，但是不新增土地，不新增建筑面積，是最大的土地集約節約利用。

習近平在“七一”講話中指出：“想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所困，密切聯系群眾，堅定依靠群眾，一心一意為百姓造福?！薄叭罕娐肪€”也是指導我國解決大城市住房的基本指導思想。依靠群眾，依靠市場，建構大城市租賃住房的第三大支柱（下圖3）：村民租賃住房，這樣有望在補償的時間內大規模生產可支付住房，我國大城市億萬新市民和年輕人才有可能對美好生活有期待，有盼頭。

圖3 “三足鼎”的大城市租賃住房新格局

最后，三點建議：

第一，面向全體市民家庭制定大城市住房規劃，到2035年實現全體居民住有所居，住有宜居。

第二，充分利用市場方法，建立“三足鼎立”的大城市租賃住房發展新格局。

第三，研究制定《住房法》，為全國人民，特別是大城市中低收入家庭美好生活保駕護航。

注：本文根據葉裕民教授在中國城市百人論壇2021夏季論壇暨中國住房和房地產研究院2021年度會議上的演講整理，作者為中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員，中國城市百人論壇成員。經葉裕民教授本人同意，《中城網》轉發推介。